La Diplomacia Climática

Nota: puede ser de interés la información sobre cambio climático, sobre calentamiento global y sobre la teoría ambiental. También acerca del Movimiento por la Justicia Medioambiental y, en especial, sobre la Geopolítica del Cambio Climático.

Nota: El sector del turismo de deportes de invierno ha sido identificado como altamente vulnerable al cambio climático global, y se ha estudiado los efectos del calentamiento global en esa industria. Véase, en general, también, la vulnerabilidad del sector del turismo (global y local) al impacto del cambio climático y la vulnerabilidad del Sector del Turismo del Caribe a los Impactos del Cambio Climático. Y véase también acerca del Cambio Climático y el Calentamiento Global en los Medios de Comunicación.

Ademas, puede verse el impacto del Cambio Climático en el Sector o Industria de la Energía.

La Geopolítica de la Diplomacia Climática

La Geopolítica del Cambio Climático

El problema esencial de la amenaza actual del cambio climático es que está provocado por el hombre y que el ritmo del cambio pondrá a prueba la capacidad de adaptación de todas las sociedades. En una conferencia sobre el clima celebrada en la fría Ottawa se acordó que sería más político referirse a la amenaza como cambio climático en lugar de calentamiento global, lo que, en aquel ambiente gélido, parecía una buena idea.

El impacto del cambio climático en las relaciones de poder en el sistema internacional vendrá dado, entre otros factores, por la forma en que el sistema internacional negocie su respuesta (es decir, la diplomacia climática). La diplomacia climática ya está en marcha y su impacto en las relaciones de poder puede observarse aquí y ahora. Las acciones de mitigación han comenzado, pero la mayor parte de lo que puede esperarse a medida que los países instituyan programas y políticas de mitigación y adaptación está aún por llegar. El impacto de estas acciones en las relaciones de poder se producirá en las próximas décadas.

La geopolítica de la diplomacia climática

La diplomacia climática tiene que apoyarse en la ciencia del clima, ya que se pide a los gobiernos que actúen antes de que el impacto total del cambio climático sea evidente. (El consenso científico tardó en evolucionar, siendo la cuestión más controvertida el grado en que los cambios observados podían atribuirse a influencias antropogénicas de factores de forzamiento naturales. La afirmación definitiva de que los cambios observados y probables se debían a la acción humana y, por tanto, eran controlables mediante la modificación de estas acciones, no llegó hasta el tercer informe de evaluación del IPCC, publicado en 2001, y no se afirmó con rotundidad hasta su cuarto informe de evaluación, publicado en 2007.)

Sin embargo, dada la incertidumbre sobre las causas, las magnitudes y los impactos del cambio climático, era necesario un proceso de consenso que reuniera a los científicos. Esto llevó a la creación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático en 1988. Fue producto de tres factores: la aparición de la investigación sobre los ecosistemas como disciplina académica influyente, la cooperación científica mundial promovida por organizaciones como la UNESCO, la OMM y el PNUMA, y la influencia de las redes mundiales de ONG en la política medioambiental nacional e internacional.

Los argumentos a favor de una acción política inmediata no fueron tan fácilmente aceptados, ya que la resistencia provenía de los principales emisores, como los Estados Unidos, y de los países proveedores de energía, en particular la OPEP, aunque el muy influyente informe Brundtland (1987) había buscado una acción sobre la energía en un contexto más amplio que incluía la gestión de la contaminación local y las preocupaciones por el agotamiento de los recursos.

Las presiones para actuar llegaron a su punto álgido en la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra en noviembre de 1990, cuando la Cumbre de la Tierra de Río estaba en las primeras fases de preparación. Condujeron a la constitución del proceso de negociación de la ONU sobre el cambio climático, que culminó con la apertura a la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (la Cumbre de Río) de 1992. 3 Desde una perspectiva geopolítica, lo que importa es la interacción de poder que se refleja en el resultado del proceso de negociación.

Tanto la Cumbre de la Tierra de Río como la Convención sobre el Clima se pusieron en marcha en un momento en el que la Guerra Fría tocaba a su fin, el multilateralismo estaba en alza con la exitosa acción sancionada por la ONU en 1991 para deshacer la invasión de Irak a Kuwait. Sudáfrica se estaba liberando del apartheid y estaba en marcha el proceso de Oslo que condujo a un acuerdo en 1993 entre la OLP e Israel. Pero, por desgracia, esta oportunidad para el multilateralismo llegó en un momento en que el gobierno del mayor emisor, Estados Unidos, estaba dominado por los intereses del petróleo y el carbón. (Estados Unidos, que acogió la primera reunión de negociación de la Convención sobre el Clima, se encontraba en ese momento bajo la administración Bush, muy influenciada por escépticos como John Sununu, el entonces jefe de gabinete de la Casa Blanca, y por los poderosos intereses de la industria petrolera.)

Este poder de los grupos de presión de la industria organizada también forma parte de la geopolítica de la diplomacia climática. La Convención Marco que surgió fue un compromiso entre las exigencias europeas de una acción inmediata y contundente y las reticencias de Estados Unidos (con muchos otros como Japón, Canadá y Australia cobijados bajo el paraguas estadounidense). Es una cuestión discutible si esto reflejaba algún debate serio sobre las alternativas en Delhi, que, en ese momento, estaba preocupada por la resolución de la gran crisis económica en casa. Afortunadamente para Delhi, los Estados Unidos, cuyo apoyo fue crucial para la gestión de la crisis económica interna, se mostraban escépticos sobre la necesidad de actuar más allá de la recopilación de datos y la investigación en lo que respecta al cambio climático.

Aunque India desempeñó un papel importante en las negociaciones, la mayoría de los países en desarrollo (incluida China) fueron periféricos a la línea principal de las negociaciones, que siguieron siendo una batalla entre Europa y Estados Unidos. Dentro del G-77 los intereses estaban muy divididos: las islas pequeñas abogaban por una acción inmediata y contundente (surgieron como un grupo de presión organizado tras una reunión apoyada por la Commonwealth: Conferencia de Pequeños Estados sobre el Aumento del Nivel del Mar, del 14 al 18 de noviembre de 1989, en Male, Maldivas), los productores de petróleo se convertían en portavoces de los escépticos del clima para proteger sus perspectivas económicas y las grandes economías emergentes no querían que ningún tipo de obligación sobre las emisiones de carbono limitara sus ambiciones de desarrollo. A pesar de ello, el G-77 permaneció unido e insistió en que la responsabilidad principal, casi única, de la acción recaía en los países desarrollados y que el desarrollo, que inevitablemente aumentaría las emisiones de GEI, seguía siendo el objetivo principal de la política para ellos. Pero ya en esa fase era evidente el deseo de los países desarrollados de incluir a los grandes países en desarrollo en el ámbito de los compromisos. El principio de “responsabilidad común pero diferenciada”, que era un compromiso delicado que permitía a todos ver lo que querían en él, fue el producto y ahora se ha convertido en el centro absoluto de la postura negociadora de China, India y los demás países en desarrollo (véase Rajamani, este volumen).

La Convención que se abrió a la firma en Río no era más que un marco que no imponía a las partes ninguna obligación vinculante de reducción de emisiones. Cuando quedó claro que el objetivo indicativo de mantener las emisiones en los niveles de 1990 para el año 2000 no se iba a alcanzar, creció el clamor por objetivos jurídicamente vinculantes. La principal demanda de medidas contundentes procedía, como es lógico, de los pequeños países insulares, con cierto apoyo de Europa Occidental, donde una combinación de gas del Mar del Norte y energía nuclear facilitaba el crecimiento con bajas emisiones de carbono.

Un difícil proceso de negociación desembocó finalmente en el Protocolo de Kioto, en el que los países industrializados aceptaron obligaciones vinculantes de reducción de emisiones para 2008-2012 y que también incorporó a los países en desarrollo de forma indirecta al esfuerzo de mitigación a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Este mecanismo fue el producto de un extraño matrimonio entre una propuesta brasileña de un fondo para ayudar a los países en desarrollo a experimentar con programas de ahorro de carbono y la demanda de Estados Unidos de un mecanismo de flexibilidad que redujera los costes de cumplimiento al permitir la compra de créditos de carbono de actividades de mitigación de menor coste en los países en desarrollo.

El Protocolo de Kioto no era un plan de mitigación elaborado sobre la base de objetivos de aumento de la temperatura admisible y objetivos de emisión relacionados. La distribución del esfuerzo de mitigación entre los países industriales no se basó en criterios elaborados. Los objetivos, más o menos arbitrarios, fueron más bien producto del afán europeo por llegar a cualquier tipo de acuerdo, del deseo japonés de garantizar el éxito de una conferencia celebrada en su propio territorio y de las duras negociaciones de Estados Unidos y Rusia. Para colmo, con la elección de una nueva administración, Estados Unidos se retractó de su compromiso. En términos de la narrativa clásica de la tragedia de los comunes, lo que ocurrió en las negociaciones climáticas de Kioto fue que hubo un acuerdo general de que hay demasiadas vacas en el campo. Entonces, en lugar de resolver cuántas debería haber, el acuerdo fue que los que tienen los rebaños más grandes retirarán algunas vacas. Por supuesto, “el mayor propietario de ganado simplemente se ha negado a aceptar diciendo que enseñará a sus vacas a comportarse mejor” Desai (2005).

El Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005, más de siete años después de su adopción. Los resultados reales de la mayoría de los que lo ratificaron están muy por debajo de lo que habían prometido (PNUD, 2008). De hecho, sólo el colapso de la antigua economía en Rusia y Europa del Este y la drástica caída de su consumo energético crean la ilusión de un logro, y eso también porque se les asignaron objetivos de Kioto muy generosos.

Hacia el final del periodo de Kioto fue necesaria una nueva ronda de negociaciones para el segundo periodo de compromiso más allá de 2012. Pero para entonces la geopolítica de la diplomacia climática había cambiado sustancialmente. La atención se centra ahora en China, donde la combinación de rápido crecimiento y dependencia del carbón ha provocado un rápido aumento de las emisiones. La presión sobre las demás economías emergentes es en realidad una consecuencia de esta preocupación por el crecimiento de las emisiones chinas. El argumento básico es que cualquier objetivo razonable de aumento de la temperatura permitida es inalcanzable a menos que las grandes economías emergentes se unan al esfuerzo de mitigación. En consecuencia, el G-77 tiene más protagonismo en el proceso, pero su unidad está sometida a serias presiones.

Otra razón para este cambio de postura de los países industriales es su preocupación por el hecho de que tanto China como India (y algunas de las otras economías emergentes) están surgiendo como grandes competidores en el mercado mundial. En los años noventa, Europa, con su acceso a los suministros de gas de baja emisión de carbono, no veía ninguna amenaza para su economía en ningún compromiso de restricción de las emisiones de carbono, mientras que Estados Unidos sí. Ahora, los países de la OCDE han hecho causa común al exigir que los grandes países en desarrollo actúen con el argumento de que si se les libera de las obligaciones de reducción del carbono, las consecuencias para la competitividad industrial serían considerables. Se habla incluso de medidas comerciales compensatorias. Los países han respondido a esta presión con medidas de reducción del carbono de diferentes formas (véase, WRI, 2010).

Todos estos cambios en la matriz en la que se desarrollan las negociaciones fueron los responsables de lo ocurrido en la reunión de Copenhague de la Conferencia de las Partes de la CMNUCC en diciembre de 2009. En esta reunión surgió lo que podría llamarse una estructura de poder 40:40:20 en la diplomacia climática. Estas proporciones reflejan la participación en las emisiones de los países en cuestión. Son una medida aproximada y no exacta de la influencia.

El primer 40% incluye a los dos mayores emisores: Estados Unidos y China. Las emisiones de EE.UU. crecen más rápidamente que las de la mayoría de los países del Anexo I. China es ahora el mayor emisor del mundo y sus emisiones también están creciendo a un ritmo superior a la media de los países no incluidos en el Anexo I. Estos dos países tienen un poder de veto de facto porque su permanencia fuera de cualquier acuerdo de mitigación lo hace un poco inútil, ya que una gran parte de las emisiones permanece fuera del alcance global.

El segundo 40% está formado por la UE, una potencia del 10%, Rusia, Japón e India, cada uno de ellos una potencia del 5%, y una serie de potencias del 2% como Brasil, Sudáfrica, México, Indonesia, Corea del Sur, Arabia Saudí, etc. Los miembros individuales de este segundo grupo, con la excepción de la UE, no tienen la misma importancia que EE.UU. y China, ya que su ausencia en un acuerdo no socava en gran medida el esfuerzo global. La UE está ahora tan comprometida públicamente con un acuerdo global sólido que ha perdido su potencial poder de exclusión. Un giro más positivo sería que están fijando el listón que los demás tienen que intentar alcanzar. India es una potencia de nivel medio en esta oligarquía global estructurada y debe actuar sin hacerse ilusiones sobre su estatus relativo. El último 20% abarca a los Estados más pequeños cuya influencia proviene de su pertenencia a algún grupo mayor, como la Asociación de Pequeños Estados Insulares o el Grupo Africano.

El resultado final de Copenhague reflejó este equilibrio de influencias, en el que un acuerdo entre Estados Unidos y China era necesario pero no suficiente para garantizar un resultado consensuado. El cortejo de Obama se dirigió a China y se entendió que un acuerdo entre ellos sellaría el acuerdo y los demás tendrían que aceptarlo o prescindir de él. Esto no es sólo una consecuencia de las cambiantes ecuaciones de poder en la diplomacia climática. También es producto de las compulsiones políticas internas de Estados Unidos. India, Brasil y Sudáfrica han llegado al final del juego porque China ha manipulado los acontecimientos para no ser la única en llegar a un acuerdo con Estados Unidos.

Los actores más pequeños sólo pueden adquirir influencia ocasionalmente cuando se necesita un consenso global completo. En Copenhague, los actores grandes y medianos decidieron que lo que importaba era lo que se comprometían entre ellos y que el consentimiento de los actores más pequeños no era crucial. Pero no podían pasar por encima de todos. Al final, el gusanillo cambió y los Estados más pequeños utilizaron los procedimientos de consenso de la ONU para negar a este acuerdo oligárquico el imprimátur de la legitimidad. Sin embargo, no pudieron evitar que se convirtiera en la base de facto de la acción global cooperativa, ya que 142 países comunicaron su aceptación del Acuerdo de Copenhague.

La geopolítica de las acciones de mitigación

La seguridad energética siempre ha sido una de las principales preocupaciones geopolíticas de todas las grandes economías, incluidas las emergentes de China, India y Brasil. Por lo general, esto ha adoptado la forma de asegurar las fuentes de suministro, principalmente de petróleo, con contratos de exploración y producción compartida, presencia militar cuando es posible y otros movimientos diplomáticos. Lo que ha hecho la diplomacia climática es modificar el enfoque clásico de considerar la seguridad energética en gran medida en términos de demanda y suministro de petróleo, teniendo en cuenta la creciente preocupación mundial por el cambio climático.

El comercio mundial del carbón se verá más afectado por las acciones engendradas por la diplomacia climática. A medida que los grandes importadores, como China, se vean presionados para contener sus emisiones de carbono y cambiar a combustibles más respetuosos con el carbono, como el gas natural, el impacto se dejará sentir en los principales exportadores de carbón, como Australia.

Futuro

El impacto geopolítico del cambio climático a medio plazo se notará más en forma de cambios marginales en las relaciones internacionales. Una dimensión interesante de esto es el argumento de que la diplomacia climática puede convertirse en un vehículo para fortalecer la cooperación en otras áreas. Una política climática que induzca a China a unirse al régimen mundial basado en normas para hacer frente al calentamiento global -independientemente de los detalles de esa política- contribuiría al proyecto más amplio de cimentar el compromiso de China con el orden mundial, lo que a su vez podría generar beneficios en la construcción de una relación de seguridad positiva.

Algunas de las repercusiones que pueden observarse son:

• presiones sobre la relación transatlántica debido a las diferencias de enfoque entre Europa y EE.UU. (la UE probablemente consolidará su posición como la organización regional más responsable y unida en la cuestión del cambio climático),
  la intrusión de un nuevo elemento en el delicado equilibrio de las relaciones de superpotencia entre la OTAN y Rusia, entre EE.UU. y China y entre China y Rusia,
• potencias regionales como India, Brasil, Sudáfrica y México, que utilizan su importancia en un acuerdo climático para desempeñar un papel en la política de las superpotencias,
• una menor relevancia del “arma del petróleo” como base de los juegos de poder de los estados petroleros del Golfo,
  la creciente importancia de la competencia tecnológica como clave del poder mundial.

A más largo plazo, mirando más allá de las próximas dos décadas, el cambio climático puede dar lugar a nuevos focos de tensión y conflictos potenciales en la región del Ártico y quizás en Asia Occidental debido a su impacto en los recursos hídricos. Otras fuentes de tensión inducidas por los cambios climáticos pueden ser demasiado lentas y difusas para desencadenar un conflicto. En estas zonas, el cambio climático no es una causa, sino una condición que podría determinar la dirección que tomen otras fuentes potenciales de conflicto. Podría ser un multiplicador de la amenaza que empuje algunas disputas al terreno del conflicto activo. Sin embargo, hay tanta incertidumbre sobre el calendario y la escala de estos impactos a largo plazo que es poco probable que alteren las posturas estratégicas actuales.

Los verdaderos argumentos para actuar frente a la amenaza del cambio climático deben basarse en su impacto sobre la seguridad humana más que sobre la seguridad de los Estados. De hecho, una perspectiva geopolítica oculta las desigualdades que subyacen al problema del cambio climático. 15 Además, para actuar de forma eficaz, los Estados tendrán que salir de un marco en el que la protección de los intereses nacionales es la única base de la seguridad y de la política exterior. ‘Es tarea de los gobiernos articular el interés nacional. Pero si lo hacen de forma limitada a corto plazo, encontrar un terreno común para un acuerdo es especialmente difícil. Los argumentos basados en el interés deben ir acompañados de la voluntad de aceptar un discurso basado en la ciencia como base de la negociación. Además, debe haber algún marco de valores que limite el juego del interés nacional. En esencia, la gestión medioambiental trata de la justicia entre los contaminadores y las víctimas de la contaminación, entre los primeros usuarios de los recursos de propiedad común y los nuevos, entre las generaciones actuales y las futuras. La justicia no puede garantizarse sólo con la economía. Tiene que haber una ética global de que la cooperación es mejor que la confrontación, de que el daño no correspondido a otro país no está justificado, de que la soberanía no sólo implica derechos sino también responsabilidades” (Desai, 2005, 12).

Revisor de hechos: Ronny